《西北师大学报》(社会科学版)2023年第2期发表9499威尼斯人曹亚斌教授文章《全球时代的边疆治理：新特质、新结构、新空间》。

摘 要

在全球时代，传统的边疆治理模式正遭遇诸种困境，而一场系统性的边疆治理模式变革也同时发生。从边疆治理的特质来看，全球时代的边疆治理正在迅速抛弃对于封闭隔离的偏好，进而灵活使用诸种开放方式；边疆治理也摆脱了对中心地区发展模式的简单复制，开始积极探索适合全球时代边疆地区特点的发展模式。从边疆治理的结构来看，全球时代边疆治理的主体开始从以中央政府为唯一元治理者的“单核治理”逐渐向以中央政府与边疆地方政府同时为元治理者的“双核治理”进行转变；治理手段则开始从科层式治理向混杂式治理转型。从治理空间来看，一种被称为“软边疆”的新型边疆形态在世界各地开始大量涌现，并逐渐形成了诸如“同频共振”、跨界社会资本建构等适合“软边疆”的边疆治理方案。

                                    关键词

全球时代；边疆治理；新样态

文章

二十世纪九十年代初，英国社会学家马丁·阿尔布劳指出：“现代时代行将就木，全球时代已然开始。”经过近三十年的发展，如今我们更加能够深切地感受到人类已经生活在一个不同于以往的全球时代。当然，不同时期人们会对全球时代的具体感知表现出一定差异。如果说三十年前提出全球时代到来的依据主要是基于经济全球化、第三轮科技革命等因素所导致的“时空压缩”和人类生存状况的持续改进，从而是一种乐观的全球主义宣言的话，那么自二十一世纪以来所出现的全球恐怖主义、国际金融危机、全球气候变暖，以及新冠肺炎疫情的全球大流行则让人们深切感受到“时代之币”的背面所潜藏的巨大破坏力。然而，无论其展示出何种具体面相，我们能够十分肯定的一点是：全球时代的到来已对人类社会产生广泛影响，特别是对现代国家体系造成了巨大而深刻的冲击。可以说，现代国家体系在全球时代正在经历着一场权力结构、合法性来源、治理模式等方面的整体性变革。作为现代国家领土边缘部分的边疆地区同样在全球时代出现重大变化。一方面，随着全球互动交流的不断加速，边疆地区获得了诸多前所未有的新机遇，在国家发展中长期扮演“后进者”角色的边疆地区开始在全球时代向前大幅跃进，甚至在某些领域成为了国家发展的“引领者”。另一方面，随着难民、恐怖主义、毒品、贫困、传染病等全球性问题在边疆地区的聚集，导致边疆地区开始面临一系列严峻的新挑战。边疆地区所出现的上述变化强烈地冲击着在现代国家体系下所形成的传统边疆治理模式，一场系统性的变革也正在发生。本文意在对这场变革进行整体把握，试图概括出全球时代边疆治理在治理特质、治理结构以及治理空间等方面所展现出的诸种新样态。

   一、全球时代边疆治理的新特质

在现代国家体系下，边疆总是以双重身份出现的。一方面，边疆是拱卫国家安全的屏障，是“国家认同的细胞壁”，而国家安全的威胁也往往最先被边疆地区所感知。另一方面，边疆又是远离国家中心的贫困落后地区，处于一国信息、资源、政策等传输带的末梢。边疆地区的双重身份导致边疆治理主要围绕拱卫国家安全、实现边疆地区发展这样两大工程来开展。而在具体实施过程中，国际国内诸多因素的共同作用导致在传统的边疆治理中被动性和隔离性表现得非常突出。所谓隔离性是指传统的边疆治理总是倾向于以封闭隔离的方式开展治理活动，而对于向外开放则表现出习惯性拒斥。就国家安全问题而言，现代国家体系中现实主义国际政治环境的长期存在，会导致零和战略成为维护国家安全的必然选择，边疆治理便势必要通过阻止外部威胁的入侵、在边疆地区构筑铜墙铁壁等方式来拱卫国家安全。“国家边疆的首要与核心功能是确保国家间的和平与善意，消除非法的扩张和侵入。”就边疆发展问题而言，由于在现代国家体系中国家往往被视作封闭的“集装箱”，因此作为集装箱外壳的国界不仅是国家间领土的分割线，而且还是不同国家经济和社会空间的分割线。该属性使得通过向外开放、跨界合作等方式来推进边疆地区发展的实际效果长期以来并不明显。“（在很长一段时间内）国界不仅是国家间领土的分割线，也是不同社会经济生活水平、历史叙事和文化样态的分割线，国界的开放并不能导致合作互助的必然产生。”所谓被动性是指在边疆发展问题上，传统的边疆治理总是自觉不自觉地向中心地区看齐，以消弭边疆与中心地区之间的差异，实现二者间的同质化作为判断边疆治理成败的一个核心目标。一方面，在现代国家体系中，边疆地区在信息、资源、政策等方面都处于传导链条的末端，从而导致边疆地区总是政策和信息的被动接受者。另一方面，边疆地区虽然在地理上毗邻国外，然而国界的阻隔性却使得边疆地区与国际社会的直接互动交流基本被切断，往往要通过中心地区（主要是首都）作为中介才能够实现国际交流。这种“双重边缘性”（DoublePeripherality）的状况导致边疆治理的视野总是向中心看齐。相应地，边疆治理的一个核心目标便成为借用中心地区的先进经验来克服边疆地区的落后状况，进而将“落后的边疆”变为“先进的中心”。“如果疆域的边缘性部分与核心区之间在文化、人口构成、经济发展及至在国家中的战略地位等方面都没有明显异质性，那么，国家就不会将疆域的边缘部分界定为边疆。”“边疆治理的本质就是要增强边疆与内地的同质性，减小边疆的地缘、经济、社会等方面的异质性。”全球时代是一个整体性迅速增加的时代。对于现代国家体系来说，整体性的增加意味着作为“集装箱”的封闭性国家空间开始拆解，各个国家都被纳入到全球体系之中。“全球时代无论是对既有边界的确认还是对新社会关系的创造都是在新方向坐标（NewOrientationPoints）下实现的，即通过立基于广阔的世界而非国家的封闭区域之中来进行确认或创造。”另外，整体性的增加还意味着地理距离和互动交流之间的相关性正在降低，一国内部的各个地区都能够与外部世界发生直接联系，互动关系上的“跳蛙现象”（LeapfrogPhenomenon）大量出现。全球时代整体性的增加及其对现代国家体系所造成的冲击，使得边疆治理的内外部环境发生重大变化，传统边疆治理中的隔离性和被动性等特质迅速消失，开放性和自主性则开始成为全球时代边疆治理所具有的显著标识。（一）全球时代边疆治理的开放性开放性是指全球时代的边疆治理正在迅速抛弃对于封闭隔离的偏好，进而灵活使用诸种开放方式推进边疆治理。从国家安全问题来看，国家集装箱的拆解、国内国际因素的相互交织，使得在全球时代利用边疆地区将威胁国家安全的因素完全隔离于一国领土之外已变得非常困难。相反，通过在境外源头上消除安全威胁、在本国国土上化解安全威胁已成为全球时代维护国家安全的两大主要手段。另外，在“跳蛙效应”的影响下，边疆地区作为维护国家安全前哨的角色也开始发生变化，传统意义上“前线”与“后方”的区分不再显得那么清晰。例如在维护经济安全、网络安全、生物安全等非传统安全领域的过程中，边疆地区与非边疆地区所承担的职责并无多少区别；而在军事安全、政治安全等传统安全领域，边疆地区所承担的职责也有一定程度的变化。甚至可以说，全球时代维护国家安全的重任已经逐渐均匀地分布到一国领土的各个部分，所有地区都已成为维护国家安全的前沿阵地。上述两方面因素的共同作用使得在边疆地区通过构筑密不透风的铜墙铁壁来拱卫国家安全的治理方略日益显得不合时宜，代之而来的则是一系列借助于开放方式维护国家安全的治理活动在世界各地的边疆地区不断涌现。从边疆发展问题来看，随着全球时代跨界互动在频度和深度上的显著增加，国家的政治边界和经济、社会等边界之间的不重合性及其所造成的矛盾开始在边疆地区大量显现，而通过隔离来解决这些矛盾的方式也显得越来越难以为继。“隔离造成更加盲目无知，对于恐惧和猜疑感的盲目无知，而对于其邻居的这种感觉变成和解和真正长期解决冲突的重大障碍。”在这种状况下，通过开放方式来推动边疆发展已成为全球时代边疆治理的必然选择。在这一点上，印度－缅甸边疆地区的治理活动便是一个有趣的例证。随着全球时代跨界互动的增加，该区域的经济发展呈现出较为繁荣的景象。此后，印缅两国曾一度采取措施将各自边疆地区的经济活动纳入国家整体经济结构，从而禁绝跨境交流。但这些措施非但没有推动当地经济社会发展，反而造成了日常生活的无序，进而激发出民众对于国家的不满情绪。近年来，随着对外开放政策的再度实施，同时辅之以跨界政策的协调和跨界公共设施的建设，印度－缅甸边疆地区的经济社会发展再次出现复苏的迹象。（二）全球时代边疆治理的自主性自主性是指全球时代的边疆治理试图摆脱对中心地区发展模式的简单复制，开始积极探索适合边疆地区特点的发展模式。一方面，随着整体性所导致的“中心—边缘”结构的逐渐消解，边疆地区在信息、资源、政策等方面所面临的“内部边缘性”正在被剔除，而其在自然、社会以及区位等方面的优势则开始得到很大程度的彰显。“边疆地区已经克服了其在政治、经济等方面的边缘性，并迅速成为推动国家发展的重要引擎。”“伴随着经济全球化和社会发展区域化的深入，边疆地区将不再因远离中央地带而被边缘化，相反，它可以参与到区域社会发展的进程当中，进而谋求‘区域中心’的地位”。正是在此情况下，诸种彰显边疆地区独特优势的治理活动开始大量涌现。例如，近年来我国边疆地区便正在积极探索不同于中心地区的发展道路，利用其在自然风貌、民族文化、国门国界等方面所具有的独特资源来推动边疆地区经济社会发展。同时，我国不同边疆地区之间的发展模式也显现出较大的差异性，这种差异不仅包括宏观意义上的边疆差异（不同区域），还包括中观意义上的差异（边境与非边境地市级政区）以及微观意义上的差异（边境与非边境县级政区）。另一方面，随着全球时代“跳蛙现象”的大量出现以及国界功能所发生的变化，边疆地区所面临的“外部边缘性”也逐渐消失。“跳蛙现象”使得边疆地区的国际交流模式开始发生较大调整，传统意义上“边疆—国家中心—国际”的交流模式正在被新的全球性交流模式所取代。在这种新的交流模式下，边疆地区可以跳过国家中心这一中介环节，直接借助诸种全球性因素来进行国际交流，并通过直接性的国际交流推动边疆地区发展。例如，毗邻东太平洋的美国－加拿大边疆地区，便通过积极参与全球经济网络获得了迅速发展的机会，并成为全球经济的重要节点。而刚果－卢旺达边疆地区则借助于自身的区位优势，形成了区域－全球型的发展模式，吸引了东部非洲各国的劳动力以及世界各地的投资者，从而将该区域打造成沟通东部非洲与世界的重要孔道。

国界功能的变化则意味着全球时代的国界已经成为一个兼具隔离功能和沟通功能的渗漏性存在；同时，作为一种政治制度，国界的存在还会对其穿过的周边地区产生持续性影响。“国界可以型塑它们所能包囊的东西，以及那些能够穿越国界和受阻于国界的东西”。“国界不仅是被描述、勾画以及归类的客体，而是能够产生一系列国内国际影响的积极力量和过程。它是领土复合体中最具活力的因素。”正是在这一背景下，边疆地区可以利用国界的渗漏性及其在相邻国家间所产生的“补偿机制”（CompensationMechanisms）推进边疆地区的发展。例如，墨西哥北部边疆地区所出现的边境加工工厂（Maquiladoras）、马来西亚边疆地区所出现的出口加工区（ExportProcessingZones）等便是全球时代利用国界的新特性来推动边疆地区经济发展的有益尝试。

二、全球时代边疆治理的新结构

边疆地区在现代国家政治版图中所处的边缘位置，以及现代国家体系下所形成的权力结构和利益表现方式，共同塑造了边疆治理的独特结构。与一般意义上的治理结构相比，边疆治理结构的独特性主要体现为两个方面。一是在治理主体上，边疆治理中的“元治理者”（Meta－governor）长期由作为“区域外行为体”的中央政府所扮演，作为“区域内行为体”的边疆地方政府则主要扮演辅助者和执行者的角色；二是在治理手段上，边疆治理更加倾向于一种科层式的治理手段。

不可否认，这种边疆治理结构有其存在的合理性，甚至在很长一段时间内都是边疆治理的最佳结构，其在维护国家安全、推进边疆地区发展等方面都曾展现出强大的效能。例如，中央政府可以凭借自身所具有的强大力量有效隔绝境外因素对国家安全所造成的不利影响；又如，中央政府能够通过对国家资源的调配援助边疆地区发展，从而有效弥补边疆地区行为体普遍存在的行动能力不足、资源汲取能力有限等问题，从而有效应对边疆地区由于诸种国内国际因素共同作用所导致的复杂状况。

全球时代的到来对于现代国家体系下所形成的权力结构和利益表现方式均造成巨大影响。一方面，随着跨国互动的迅速增加，非国家、超国家、次国家行为体的行动能力大幅度提升，“权力流散”现象变得日益突出。全球化使得“许多国家的权力已经更加严重的衰落了，以至于它们对其人民的权威和它们的疆界之内的行动已经弱化。与此同时，非国家权威却已越来越多地影响其人民，并越来越深地渗入到他们的活动中。”另一方面，国家利益至上原则也开始受到重新审视，坚持国家利益优先但并不唯一，实现国家利益与次国家利益、区域利益、全球利益等方面的协调已成为全球时代的必然要求。

对于传统边疆治理结构来说，全球时代权力结构和利益表现方式等方面的深刻变革使得该结构得以存在的现实基础不断消解，进而开始面临一系列治理结构上的新问题。

首先，从治理主体上来看，如何框定边疆治理中的参与者，特别是元治理者应该由谁来担纲，已成为全球时代边疆治理结构所面临的一个重大问题。这是因为，一方面，借助于独特区位优势，以边疆地方政府为代表的各种地方性行为体的影响力在全球时代开始迅速上升。在此情况下，如果不能够将边疆地方政府视为元治理者，则不仅难以激发边疆地方政府的主动性，而且还会出现资源配置不合理、政策执行不力等问题。同时，随着全球时代“国家拥挤”现象的进一步激化，以中央政府为唯一元治理者的“单核治理”结构极有可能在边疆治理中造成安全泛化问题的出现，甚至有可能将边疆地区塑造成扩张主义的前站。“那些拥有强烈扩张愿望的国家试图把每一件事都予以安全化。如此宽范围的安全化使社会变得僵化，最终破坏了经济，扩大了与邻国之间安全困境的强度。”

另一方面，边疆治理又绝非一般意义上的地方性治理，中央政府必须要在边疆治理中发挥核心作用。“当涉及国家外交事务和主权问题时，常常需要中央政府作为不可缺席的重要主体出场而直接进行治理，有时直接越过一些中间层级进行国家层面的治理。”另外，独特的地理位置易导致边疆往往成为境外敌对势力渗透的重灾区；同时，边疆地方政府也更容易出现囿于狭隘地方利益作出不利于国家整体利益的短视决策的情况。面对上述问题，在边疆治理中就必须由中央政府出面，从国家整体利益的战略高度，化解边疆地方利益和国家整体利益之间的矛盾，“将境外敌对势力实施意识形态渗透和策动颜色革命的企图扼杀在萌芽状态。”在这一点上，缅甸东北部边疆地区的治理活动便是一个反面例证。中央政府的缺位导致边疆地方政府将赌博、毒品等作为催动当地经济发展的支柱产业，结果这一短视行为引发了大量社会危机；而在国际势力的挑唆下，边疆与中央之间的关系也进一步被恶化。

其次，从治理手段上来看，如何实现治理手段的创新，使其能够实现科层式和网络式治理手段的有效结合，则成为全球时代边疆治理结构所面临的另一重大问题。随着全球时代对外开放和边疆区位优势的凸显，边疆地区的地方性事务和跨境事务的数量开始急剧增加、各个领域间的关联程度也不断加深，这意味着在全球时代的边疆治理中引入以协调、分权等为特征的网络式治理手段已是势所必然。但由于边疆地区利益多元化、分散化等问题更为突出，特别是由于全球时代国家安全问题和边疆发展问题之间相互嵌入度的深入及其引致的二者之间张力的增加，加之由于参与机制的碎片化所产生的议而不决等问题的出现，从而使得在边疆治理中依然需要使用科层式治理手段来整合利益、纾解张力、克服行动赤字。

全球时代边疆治理所面临的上述新挑战，意味着边疆治理结构需要进行深刻调整。通过对当今时代世界各地边疆治理实践的考察，我们能够把握全球时代边疆治理结构转型的基本方向。

第一，全球时代边疆治理的主体已从中央政府为唯一元治理者的“单核治理”逐渐转变为中央政府与边疆地方政府同时为元治理者的“双核治理”。在这种“双核治理”结构中，作为元治理者的边疆地方政府可以有效发挥自身的在地优势，因地制宜地作出和执行相关决策；同时，作为元治理者的边疆地方政府还能够对中央政府形成一种制衡，从而实现国家利益与地方利益的协调。而作为元治理者的中央政府则担当最终的监督者和国际事务的协调者，发挥其在整体制度设计、远景任务规划、总体资源调配等方面的优势，保证边疆治理的起点与轴心的稳定。

例如，在我国新时代的边疆治理实践中，一方面，边疆地方政府通过有效发挥自身的在地优势，在经济上将边疆地区丰富的优秀传统文化和自然资源转化为现实的经济资源，打造出诸多具有当地特色的经济品牌；在法治上吸收民族习惯法和宗教习惯法的合理成分，积极探索符合边疆地区实际的“自治、法治、德治”相结合的法治体系；不断强化“五个认同”建设，有效发挥“文化戍边”的作用；着力实施硬件和软件相配套的方案，达到扶贫和扶智的齐头并进。另一方面，中央政府则通过“兴边富民”计划、精准扶贫、东西部协作扶贫和对口支援等战略规划，不断加大对边疆地区的政策支持和资源投入；通过和平的周边外交政策、“一带一路”建设，保障边疆地区的安全环境，拓宽边疆地区发展的国际渠道。

第二，全球时代边疆治理的手段已从科层式治理向混杂式治理转变。在混杂式的边疆治理中，一方面通过自主、协调等分权方式使得企业、社会组织、边疆民众以及诸种跨境行为体有效参与到政策制定、机制构建、项目实施等环节之中；另一方面，则通过科层式的手段来应对边疆地区利益分化严重、参与机制的碎片化等问题，从而实现利益的有效整合以及决策机制的高效。巴西西南部边疆地区的治理过程便是这样一个案例。自二十世纪九十年代以来，由于当地企业和社会组织的促动，该地区在旅游、贸易等方面实现了迅速发展。随着经济的腾飞，一系列自发性的商业设施建设工程也开始实施。不过，在建设过程中却出现了以建设有利于生态旅游业发展的设施为主，还是以建设有利于加工制造业发展的设施为主的巨大争论，参与建设的各方各执一词、互不相让。同时，该地区所实施的一些意在维护国家安全的政策与商业设施建设工程之间的张力也开始显现，进而导致建设资金外流状况的发生。后来在巴西政府的主导下，开始探索建立一套“双向反馈机制”（中央—地方、政府—社会），正是在这套反馈机制的作用下，最终实现了利益的整合，一系列以跨境生态旅游为特色的商业设施得以建立。

三、全球时代边疆治理的新空间

边疆并不是一个固定不变的存在，边疆拓展现象在历史上曾频繁出现。边疆拓展现象在全球时代同样存在，甚至较之以往表现得更为普遍。“不仅导致新的疆域及边疆形态日渐凸显，同时也唤起了国家拓展疆域的新冲动，从而使各种拓展疆域的进程日渐加快。”然而，在全球时代，一种被学者们称为“软边疆”的新型边疆形态开始在世界各地大量涌现。与作为国家领土边缘部分的“硬边疆”相比，软边疆的新奇之处在于，它并不是那些被并入一国政治版图之内的新领土，也不是被称为“战略边疆”的极地、公海、外太空等地。软边疆实质上是指那些浸润了本国国家利益但又属于毗邻国家领土的地区，是一国国家利益在毗邻国家领土上的“溢出地”。

尽管各国国家实力和各地跨国互动模式等方面的不同会致使不同国家的软边疆在空间大小和空间形态等方面存在差异，但世界各地的软边疆却有着共同的本质性特征。这种共同性集中体现为两点：一是全球时代的软边疆具有双向性和共享性，即当邻国的某些土地成为一国软边疆的时候，该国的一些土地也会同时成为邻国的软边疆。“如果说领土边疆具有独享、排它、固定的特点，是硬边疆；那么，新形态边疆则具有多样性、变动性和共享性，是软边疆。”二是软边疆并不会与本国既有的硬边疆熔铸为一体，从而形成统一的政治空间。在政治上它们依然属于不同国家的领土，同时在经济、族群、语言、文化、自然等方面软边疆与硬边疆之间也并不必然具有同质性。

全球时代跨境相互依存度的不断提升是导致软边疆出现的主要原因。对于一国边疆地区来说，随着跨境相互依存度的不断提升，此前被视作“外部因素”的邻国相关地区开始作为“功能空间”（FunctionalSpace）或“社会空间”（SocialSpace）被纳入到本国边疆空间之中，进而导致软边疆的形成。当然，软边疆的出现并不意味着国家主权的失效，它实质上是全球时代国家体系所发生的一次空间性重构，是全球时代从地方到全球的多层治理结构中的一个新的组成部分。

全球时代软边疆的大量出现对于传统的边疆治理逻辑造成了巨大挑战，在传统的边疆治理逻辑下，对于软边疆实施治理势必要通过直接、排他的方式来进行。对于国家安全问题，如果按照传统的边疆治理逻辑，就应该在软边疆上设立军事安全机构，并直接介入到当地政治事务之中；而对于边疆发展问题，则意味着要对当地进行直接资源投资，并按照自己的意志直接参与到当地经济社会发展政策的制定和实施过程之中。显而易见，这种边疆治理方式在现实中是不能够接受的，因为这种治理方式实质上就是干涉主义、强权政治，甚至可以说是殖民主义政策在全球时代的翻版。另外，对于那些综合实力要远逊于邻国的国家来说，通过这种直接方式去治理属于他国领土的软边疆更是一件不可思议的事情。

当然，传统边疆治理逻辑的失效也并不意味着一些激进全球主义者所主张的治理逻辑便适用于软边疆的治理。这是因为这种边疆治理思路否定了领土、主权、国界等制度在全球时代存在的合理性，造成了地方利益和国家利益之间的持续性紧张，因而也不具有现实可行性。

上述状况意味着如何对软边疆进行有效治理实质上已成为全球时代边疆治理所需要面对的一个全新课题，需要探索一种全新的软边疆治理方案。这种新方案应该既能够尊重领土、主权、国界等既有政治制度的合理性，同时又能够切实维护存在于软边疆之上的本国利益。从目前世界各国对于软边疆的治理探索来看，尽管尚未形成统一、高效的治理方案，但有两种软边疆治理方案值得我们关注。

第一，“同频共振”方案。“同频共振”最初是一个物理学概念，它所指的是若两个物体之间振动频率相同，那么当某一物体出现振动时，就会导致其他物体产生振动；而这些物体的振动，又会反过来加强施动物体的振动，最终在这些频率相同的物体之间出现振动的“叠加效应”。这一现象并不要求各物体在质料、大小等方面完全相同，而只要求各物体的振动频率相同，以及各物体处于一定的距离范围之内。软边疆治理与“同频共振”现象之间存在很多相似之处。一方面，由于软边疆属于其他国家的领土，不可能使用直接治理的方式，所以只能在本国的硬边疆上开展治理活动，然而这些治理活动开展的场所虽然在硬边疆，但其所指向的则是软边疆。另一方面，在治理目标上并不要求软边疆和硬边疆在未来发展上趋于同质化，而只是要求通过“调试频率”来实现两个空间在国家安全以及经济社会发展等方面的协同共振。

这种相似性使得可以通过同频共振来推动全球时代的软边疆治理。法国—西班牙边疆地区的治理活动便是一个典型案例。在较长一段时期内，国界两侧的边疆地区分别拥有截然不同的发展样态。法国一侧的边疆地区主要以畜牧业为主，人口集中在距离国界线较远的两个乡镇，且没有通往国界的主干道；而西班牙一侧的边疆地区则主要以林业为主，人口呈散点化分布，但有一条通往国界的主干道。后来，随着跨境相互依存度的不断上升，法国一侧开始主动调整自己的产业，把抵边地区的放牧草场改造成了经济林区，同时以乡镇为起点修建了一条通往国界的主干道，并将其与西班牙一侧已有的主干道衔接起来。上述措施对西班牙一侧所造成的影响是，人口逐渐向主干道聚集，并且在林业资源开发、森林防火等方面与法国开展了紧密合作。之后，在法国一侧的乡镇中工商业逐渐兴起，由于道路的贯通以及人口的聚集，使得西班牙一侧的工业和商业区也开始出现。如今，法国—西班牙边疆地区借助于其所具有的林业资源，同时辅之以较为对称的工商业分布，实现了发展上的同频共振。

第二，跨界社会资本建构方案。所谓跨界社会资本是指活动于国界两侧的各个行为体之间所形成的一种社会性网络。从本质上来讲，跨界社会资本的核心是在国界两侧的行为体之间构建一种包容意识和责任意识。包容意识意味着生活在国界一侧的行为体能够承认甚至欣赏国界另一侧“他者”的差异性，而不试图将自己的某种特质强加于他者之上；责任意识则意味着尽管可以按照国界来划分出“我者”与“他者”，但跨境相互依存的不断加深已经使得“我者”对于“他者”必然地要承担一份责任。跨界社会资本的存在可以减少交易成本、弥合国界两侧诸种行为体的利益冲突，从而促进边疆地区的发展。正是基于此，可以通过构建跨界社会资本来实现软边疆的有效治理。德国—波兰边疆地区的治理活动便是这样一个例子。自二十世纪九十年代以来，随着欧洲区域一体化的发展，德国—波兰边疆地区的利益互嵌度逐渐加深。对于德国一侧来说，需要波兰较为丰富的劳动力市场推进当地制造业的发展；而对波兰一侧来说，则需要德国的工业品和资金投资。另外，跨界河流的治理、跨界公共设施（医院、公路等）的建设也成为双方共同关注的重要问题。然而，由于对历史冲突的记忆，加之国界两侧在族群、语言等方面所存在的差异，使得德国—波兰边疆地区的跨境信任度很低。低信任度的环境不仅阻碍了两国边疆经济的发展，跨界公共问题的治理也无法得到实质性推进。针对这种状况，该地区发起了一系列“小型项目基金”（TheSmallProjectsFund），通过资助举办跨境体育节、俱乐部会议、旅游、青年交流等活动来加强国界两侧民众间的相互交流。在这些项目的促动下，两国边疆地区的民众克服了彼此间的猜疑和不信任，跨境社会信任网络逐渐建立起来。而在跨境社会资本的作用下，该地区实现了较为迅速的发展，跨境公共问题也得到了较为有效的解决。

结语

党的二十大报告指出：“加强边疆地区建设，推进兴边富民、稳边固边。”新时代我国边疆治理既要着力解决边疆地区存在的发展、安全、稳定等方面的传统型问题，还需要有效应对边疆治理所面临的诸种新状况。边疆治理在治理特质、治理结构以及治理空间上所展现出的新样态既是对已有治理模式的挑战，同时也推动着对新的边疆治理模式的探索。面对全球时代边疆治理所展现出的诸种新样态，我国也需要不断优化边疆治理模式，注重有效化解边疆治理在普遍性和特殊性之间的矛盾，进而提升我国边疆治理的开放性、自主性、协同性以及多元性。而从边疆治理所具有的时代意义来讲，也需要将我国的边疆治理置于更为多元的维度予以审视。

事实上，如今我国的边疆治理不仅是国家治理的重要组成部分，更成为我国参与区域治理和全球治理的一条新路径。无论是在“深化拓展平等、开放、合作的全球伙伴关系”的过程中，还是在“践行共商共建共享的全球治理观”的道路上，我们都可以通过推进边疆治理体系和治理能力现代化的方式来助力解决。

（执笔人：曹亚斌）

作者简介

曹亚斌

曹亚斌，我院教授，博士生导师，西北边疆政治与治理研究中心研究员。近年来先后在《国际政治研究》、《教学与研究》、《现代国际关系》等国家级学术期刊发表论文20余篇，其中4篇被人大复印报刊资料全文转载，1篇被《新华月报》全文转载。参编著作3部，主持国家社科基金项目1项，获得省级教学科研奖励3项。

来 源：《西北师大学报》

排 版：冯飞       

 监 制：青马工作室 

审 核：刘德雄 王宏渊